“Living la Vida Loca”: Argentina y su relación con los inversores extranjeros

22/07/2013
Por: Leonardo Stanley (CEDES)

 

A partir de los años noventa se produce un incremento significativo en los flujos de inversión extranjera directa (IED) a nivel global que, entre otros países, beneficia a la Argentina. Indudablemente, el esquema sustitutivo de importaciones entonces vigente mostraba signos evidentes de agotamiento, y las recurrentes crisis eran muestra de ello. A nivel macro, la situación se hallaba signada por una fuerte inestabilidad, agravada por la presencia de un fuerte endeudamiento y una creciente inflación.

 

En términos sectoriales, las empresas prestadoras de servicios públicos se mostraban fuertemente descapitalizadas, imposibilitadas –vía restricción fiscal- de hacer frente a las (necesarias) nuevas inversiones. El esquema tarifario entonces vigente se mostraba  incapaz de modificar el citado cuadro. La situación se agrava aún más en 1989, con el desencadenamiento del proceso hiperinflacionario. Ante este marco poco auspicioso, tanto desde el punto de vista macro como microeconómico, el gobierno del Dr. Carlos Menem lanza un ambicioso proceso de privatizaciones. Iniciado de manera algo desordenada, mostrará posteriormente varias falencias.

 

En particular, las autoridades económicas consideraron que dicho esquema resultaba el indicado para así reducir la deuda externa. Dicha visión influyó sobre la orientación que tomarían las privatizaciones, lo cual termino priorizando una suerte de “inversión de portfolio” por sobre consideraciones de carácter real. Así se terminaría de configurar una estructura de tipo dual, con un sector operando los servicios públicos, que no enfrentaba grandes amenazas competitivas y gozaba de alta rentabilidad, mientras que el restante, vinculado a la industria tradicional, de pronto se veía sometido a la regla disciplinaria de la apertura y sujeto a un esquema cambiario rígido. La situación para las empresas privatizadas cambió, y de manera radical, con la crisis de la convertibilidad.

 

La fuerte devaluación generada por la salida del esquema de caja de conversión generaría, sin embargo, un profundo cambio en los precios relativos de la economía, lo cual terminaría beneficiando a la producción industrial tanto como al consumo. Por otro lado, el ascenso económico de China e India impulsa la demanda por bienes primarios (alimentos, energía y minerales), aspecto que termina por redefinir el modelo económico. Así, se termina de perfilar un modelo basado en la explotación de los recursos naturales, y que explica la creciente concentración que evidencia las exportaciones argentinas (soja y derivados, petróleo y productos minerales).

 

El cambio también se observa al analizar los flujos de IED entrante, gran parte de los fondos ahora se dedican a las actividades de explotación minera. Si se consideran los montos ingresados en el período 2005-2011, los flujos de capitales asociados con esta actividad ocupan el segundo lugar1. Que el gobierno haya mantenimiento del esquema regulatorio introducido en los 90s ha incidido, sin duda, en el protagonismo que ha generado dicho sector – comportamiento político a todas luces paradójico, sin duda. Al analizar el interés de los inversores tampoco debe minimizarse el efecto generado por el fuerte incremento en los precios de los minerales.

 

Pero, independientemente de los motivos, a priori resultaría difícil de catalogar (a este tipo de inversión) como algo deseado ó perjudicial para el desarrollo del país. Si se cumplieran los requisitos medio-ambientales tanto como se respetarían las demandas de las comunidades originarias, ello no tendría nada de reprochable (aunque en la práctica parecería que las dudas persisten en ambos frentes). Por otro lado, si se reconoce que la riqueza es del soberano (Nación o Provincia, según el caso), solo quedarían por observar las condiciones económicas en las que fue pactada la explotación del recurso. Así, las desventajas se agravan cuando las ventajas para los inversores resultan excesivas, pues lo que se deprecia con la explotación no se renueva.

 

Si se considera que las regalías, impuestos y tasas que gravan a la actividad afectan a la rentabilidad que goza una industria, entonces también podría plantearse que esta última refleja (grosso modo) las ventajas que eventualmente se encuentra obteniendo dicho sector. Según datos del Banco Central de la República Argentina, las inversiones del sector minero son las que reportan los mejores niveles de rentabilidad sobre el patrimonio neto durante gran parte del período analizado.

 

                                Cuadro: Rentabilidad sobre el Patrimonio Neto, principales sectores

 

Sector

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

Petróleo

26,2%

25,3%

19,7%

16,6%

16,2%

27,5%

29,5%

Comunicaciones

61,2%

15,4%

21,1%

23,6%

25,2%

27,8%

27,1%

Sector Privado Financiero

-11,5%

9,8%

6,7%

14,9%

25,7%

26,1%

25,3%

Minería

31,5%

68,2%

41,9%

10,4%

42,9%

45,3%

29,3%

Industria Química, Caucho y Plástico

17,9%

16,7%

16,7%

20,2%

14,6%

15,1%

17,1%

Alimentos, Bebidas y Tabaco

12,8%

14,3%

15,7%

19,6%

23,8%

21,2%

23,8%

Oleaginosas y Cerealeras

-2,9%

7,1%

34,1%

52,8%

-17,1%

8,7%

30,9%

Metales Comunes y Elaboración

32,8%

32,2%

24,2%

17,0%

13,7%

8,5%

13,3%

Otros Sectores

8,4%

11,3%

13,3%

11,2%

6,2%

12,0%

16,9%

Total

16,6%

18,9%

17,5%

16,5%

13,8%

19,0%

21,9%

 

                                 Fuente: Las Inversiones Directas en Empresas Residentes, Informe del BCRA

 

La inversión asociada al sector petrolero también ha gozado de niveles de rentabilidad ciertamente favorables, siempre por encima del valor promedio que obtiene la muestra. Pese a todo, los niveles de inversión se encuentran muy por debajo de las necesidades de abastecimiento energético que tiene la Argentina. Más aún, la necesidad de destinar mayores recursos a la importación de bienes energéticos ha terminado generado un importante déficit en la balanza comercial. 

 

A diferencia de lo comentado en el área minera, el gobierno nacional no ha podido delinear una política coherente para este sector a lo largo de sus casi 10 años de ejercicio del poder. Las inversiones han ido disminuyendo a lo largo de la década, y con ello el horizonte de reservas2 .Tampoco ha sido clara la política adoptada para con las empresas del sector ni con los inversores extranjeros, aunque si se ha observado una persistente falta de transparencia. Frente a este contexto, poco ayuda la entrada en vigencia del Régimen de Promoción de Inversión para la Explotación de Hidrocarburos (decreto 929/13), más cuando este plantea importantes interrogantes en cuanto a su aplicación así como por disponer de amplios beneficios a las operadoras. Más aún, y tal como ocurre con el caso de la explotación minera, los riesgos ambientales3 no se encuentran fehacientemente clarificados al tiempo que se niegan los presuntos conflictos sociales4

 

Argentina y la formulación de política económica

 

Hace unos años sosteníamos que la forma en que fueron llevadas a cabo las privatizaciones y la desregulación económica podían considerarse como ejemplos de política económica irresponsable. La principal crítica se vinculaba con la imprudencia de generar un cambio tan profundo (privatización) desconsiderando las limitaciones que este tipo de medida imponía a futuro (sustentabilidad del servicio).

 

El factor aglutinante del conjunto de medidas implementadas a inicios de los noventa se asocia con el interés del gobierno por aumentar su credibilidad. Ello porque el éxito del régimen de convertibilidad se hallaba indisolublemente ligado a la confianza que éste podía generar en los agentes foráneos. Así, la totalidad de las medidas introducidas por el gobierno se dirigen a seducir a los inversionistas extranjeros, incluido el otorgamiento de mayores garantías en materia legal. En pos de dicho objetivo el gobierno se embarca en la firma de tratados bilaterales de inversión (TBI), el cual introducía un mecanismo especial de resolución de disputas. Por intermedio de dicho mecanismo los inversores extranjeros fueron habilitados a demandar al país ante los tribunales arbitrales internacionales.

 

Observada en su conjunto, ésta política mostró un sesgo cortoplacista: al momento de la firma de cada tratado nadie pensó respecto a las consecuencias de los mismos en tiempos malos. Desafortunadamente, estos costos aparecerían más tarde5.

 

Nuevamente se presenta una situación excepcional que, como tal, requiere de medidas ad hoc. En particular, urgido por lograr el acuerdo el gobierno argentino habría aceptado ceder la soberanía jurídica sometiendo el contrato a los tribunales arbitrales con sede en París de la Cámara de Comercio Internacional (ICC por sus siglas en inglés)6. Dejando de lado las innumerables críticas que presenta este tipo de esquema7, lo notable es la escasa reputación de los tribunales elegidos, mucho más devaluada que la atribulada a los (de por sí cuestionados) tribunales arbitrales del CIADI.  

 

Comentarios finales

 

A diferencia de lo observado en los 90s, cuando muchos de los inversores arriban al país atraídos por las privatizaciones, una porción importante de los capitales que arribaron en la última década se destinan ahora a la exploración y explotación de recursos naturales8. Algunos supieron elegir bien el sector, y terminaron obteniendo grandes beneficios. A diferencia del caso minero, en el sector petrolero parecería que la suerte del inversor estuviera más ligada al timing de la inversión. 

 

Lamentablemente en ninguno de los casos descriptos se percibe una decisión de política (en este caso del papel que debería cumplir la IED) atada a las necesidades de desarrollo de largo plazo. Las inversiones que se han generado en el sector minero se asocia más a un modelo de tipo extractivo y con escasos encadenamientos productivos. En la decisión de asociarse con Chevron, por su parte, el único objetivo que se persigue es solucionar un problema coyuntural (incrementar la oferta energética), despreocupándose de cómo se garantizará la misma en el largo plazo (plan de modernización tecnológica de YPF, rol de las energías renovables en la matriz energética, etc.).  

 

En muchos todavía persiste la idea de cuanto más inversiones arriban al país, entonces mejor para su economía. Entonces surgen los lamentos al observar la caída en los rankings que anualmente genera la CEPAL o bien aquellos que publica UNCTAD. Pero la historia nos demuestra que no siempre esto es así, más cuando los inversores arriban en el afán de explotar los recursos naturales de manera indiscriminada. Tampoco resultaría beneficioso el arribo si el mismo implica un trato preferencial en materia legal. La llegada de inversores solo resultará conveniente cuando media una visión estratégica del país que la recibe. Esto es lo que nos demuestra la experiencia reciente de China. Otra experiencia interesante de observar es la de Brasil, país que decidió no participar en los acuerdos de protección a los inversiones (TBIs) ni otorgar ventajas de extraterritorialidad jurídica en caso de disputas. 

 

En la Argentina, la postura adoptada ante los inversores extranjeros ha sido cambiante: recepcionados fervorosamente por algunos gobiernos, para luego ser denostados por otros (o por el mismo al cabo de unos meses o años). Lamentablemente no se entiende la necesidad de generar señales consistentes y creíbles en el tiempo, asegurando a los inversores (sean estos locales o extranjeros) el respeto a sus derechos pero también exigiéndoles responsabilidades por sus actos. Un contexto como el planteado alentará la llegada de inversores que estén dispuestos a asumir el riesgo empresario, y no el arribo de empresarios amantes de las rentas.

 

Lo que resulta imperioso es discutir un modelo de desarrollo sustentable y el rol que, en el mismo, sin duda debería tener la inversión extranjera. Dicho planteo lo reflejamos con Michael Mortimore en un presentación en la oficina de la CEPAL de Buenos Aires en el año 20059, en la cual planteábamos la necesidad que tenía Argentina de diseñar e implementar políticas modernas de inversión extranjera:

 

1)     Definir los objetivos en el contexto de la estrategia nacional de desarrollo, tanto desde una perspectiva macro (financiamiento externo, exportaciones, empleo, etc.); como micro (transferencias y asimilación de tecnología, capacitación de recursos humanos, encadenamientos productivos, desarrollo empresarial, etc.).

 

2)     Introducir coherencia en el marco jurídico internacional (tratados multilaterales, TLC y TBI), el marco institucional nacional (Agencia de Promoción de Inversiones), y el marco nacional de regulación (reglas sectoriales, normas para privatizaciones, etc.).

 

3)     Evaluar permanentemente los resultados con respecto a los objetivos y ajustar la política en forma correspondiente.

 

Para así convertir la inversión extranjera en fuente de estabilidad y desarrollo en vez de dependencia consentida que empobrezca una nación. Lamentablemente, parecería que los argentinos se encuentran más a gusto con el presente esquema el cual, ciertamente, muestra importantes signos de esquizofrenia

 

“...she’ll make you live the crazy life or she’ll take away your pain like a bullet in the brain...” (“Livin’ La Vida Loca”)

 


Notas

1 Según datos del BCRA en el período consignado entraron U$ 59,076 MM, de los cuales U$ 5,942 se orientaron al conglomerado formado por la industria química, del caucho y plástico. Con un monto apenas por debajo esta la minería, que reportó U$ 5,760 MM. 

2Para mayor información puede consultarse la declaración de los ex Secretarios de Energía DECLARACION_EX_SECRETARIOS_RESERVAS%20HIDROCARBUROS_MAYO2011.pdf

3 Puede verse un reciente documento de Resources for the Future sobre el tema “Pathways to Dialogue: What the Experts Say about the Environmental Risks of Shale Gas Development”, el cual analiza la visión de empresarios, agentes del gobierno, académicos, y ONGs. (http://www.rff.org/centers/energy_economics_and_policy/Pages/Shale-Gas-Expert-Survey.aspx)

4 El acuerdo no ha sido sometido a aprobación de la comunidad mapuche. Como miembro de la Organización Internacional del Trabajo (ILO, por sus siglas en inglés) y signataria de la Resolución 169 de la mencionada entidad, el gobierno Argentino debe someter a aprobación de los pueblos originarios este tipo de contrato antes de otorgar en explotación un recurso natural que se encuentra en tierras donde habitan.

5 El esquema legal del sector minero resultó prácticamente inalterado, lo cual terminó beneficiando a los empresarios del sector. El respeto a las reglas de juego impuesta bajo el gobierno Menemista influyó, sin duda, para que el sector se convirtiera en uno de los más beneficiados por el gobierno Kirchnerista.

6 “El contrato entre YPF y Chevron se regirá por leyes de EEUU y tribunales franceses” El Cronista Comercial, Viernes 19 de Julio de 2013.

7 “Justice Denied: Dispute Settlement in Latin America's Trade and Investment Agreements,” Michael Mortimore and Leonardo Stanley. TUFTS/GDAE - Global Development and Environment, Working Group Discussion Paper DP27, October 2009. http://ase.tufts.edu/gdae/Pubs/rp/DP27Mortimore_StanleyOct09.pdf

8 Diferentes pronósticos plantean que las reservas de gas no convencional del yacimiento de Vaca Muerta resultarían muy importantes, permitiendo posesionar a la Argentina entre los principales países con reservas gasíferas a futuro. Ello nos habla de una nueva “bendición”, aunque la misma podría (nuevamente) tornarse desfavorable (y así, pasar a catalogarse como “maldición”).