¿Gradualismo o tentación populista?

04/11/2016
Por: José Fanelli (UDESA)

El gobierno en general y las autoridades económicas en particular han estado muy activos en el último mes. Las actividades incluyeron desde negociaciones por un bono de fin de año e importantes colocaciones de deuda pública hasta la formación de una "mesa de diálogo para la producción y el trabajo" y un llamado del presidente a los hombres de negocios para que inviertan. La catarata de acontecimientos dio lugar a interpretaciones diversas. Como varias de las medidas implican más gasto, se interpretó que hoy la austeridad fiscal no es la primera prioridad y que se prefiere seguir aumentando el endeudamiento público. Algunos analistas plantearon incluso la hipótesis de que, quizás, el gobierno de Macri está siendo víctima de una cierta tentación populista. Esta tentación lo habría llevado a ceder a las presiones sindicales para otorgar un bono a pesar de la oposición de la UIA. Esta hipótesis parece poco fundada, no obstante,  si se considera la persistente ortodoxia del Banco Central que no está dudando en mantener tasas de interés positivas a pesar de que la inflación se ha desacelerado. Lo que sí es probablemente cierto es que  con la ortodoxia monetaria solamente no va a ser suficiente para convencer a los empresarios de que está en marcha un cambio de régimen en favor de más iniciativa privada y menos peso del Estado. La insistencia del Presidente en motivar a los hombres de negocios para que inviertan en todos los foros que participó es consistente con esto.

 

Más allá de que se sea difícil dar una respuesta definitiva sobre estas cuestiones, lo cierto es que las conclusiones que se saquen en relación con ellas influirán en la opinión pública y en los animal spirits. En lo que sigue trataremos de contribuir al análisis centrándonos en aquéllas implicancias que tienen mayor relevancia para la evolución futura de la coyuntura macroeconómica. El argumento central que plantearemos es que es esencial contextualizar el análisis en función de tres dimensiones: el marco político, la lógica interna de la estrategia gradualista elegida por el gobierno y la interacción entre el gradualismo y la heterogeneidad estructural de nuestra economía.

 

1. ¿Preocupación por la gobernabilidad o desvío populista?

En la dimensión de lo político, está claro que la administración Macri le asigna un gran peso a consolidar la gobernabilidad. Esto tiene sentido si se considera que la tarea que se pretende llevar adelante implica no sólo estabilizar la macroeconomía sino también y simultáneamente introducir un cambio de reglas de juego que lleve a un régimen económico distinto con más institucionalidad y mejor clima de negocios. Sin gobernabilidad es difícil cambiar reglas de juego de forma creíble y sin credibilidad no habrá cambios importantes en la tasa de inversión.

 

Para consolidar la gobernabilidad, el gobierno está actuando tanto en el plano electoral como en el simbólico. En lo electoral la prioridad está colocada en los comicios de medio término de 2017 y, en función de ello, se está haciendo todo lo posible para lograr un comienzo de año con el nivel de actividad más alto y la inflación más baja posibles, dadas las restricciones. En lo simbólico, el énfasis está en tres aspectos: conseguir que el primer año de la administración de Macri transcurra sin paros generales; evitar que se produzcan los ya tradicionales disturbios sociales de fin de año y empezar a alargar el horizonte político a partir de la declaración de Macri de que no descarta un segundo mandato.

 

Asegurar la gobernabilidad es una condición necesaria para hacer política económica y, si para cumplir con esa condición se requiere posponer ciertos ajustes, eso parece suficiente argumento para, al menos, debilitar la sospecha de populismo. Pero eso no significa que posponer los ajustes no tiene costos. Los costos aparecen bajo la forma de tensiones macroeconómicas y credibilidad débil. Más específicamente: el objetivo de lograr una buena combinación de actividad e inflación lo más rápido posible hace que se perpetúe la combinación entre una política monetaria contractiva para contener la inflación y una fiscal expansiva para sostener la actividad. Esto genera tensiones porque en un contexto así el gasto público desplaza al gasto privado en la medida que las tasas de interés son altas y el sector público absorbe buena parte del crédito disponible.

 

Por otra parte, se retarda el cambio de régimen hacia una economía con menos peso del Estado. El botón de muestra es lo que ocurrió con la decisión de ir más lento con la baja de las retenciones a la soja y con la reestructuración de escalas del impuesto a las ganancias que afecta a los salarios. Son medidas plenamente justificadas pues el déficit fiscal es ya muy alto y no hay margen para perder ingreso. Pero también resulta afectada la credibilidad en la medida que el gobierno pospone el cumplimiento de sus promesas.

 

Obviamente, las autoridades pueden elegir retardar el ajuste en pos de la gobernabilidad porque cuentan con el grado de libertad que significa el acceso al financiamiento. Durante el mes estuvieron en condiciones de colocar, por primera vez, dos bonos en pesos a diez y a siete años de plazo a tasas de 15,5% y 16% respectivamente. También colocaron por primera vez deuda en euros. Se trata de hechos inéditos y que, sin negar las virtudes del gobierno, han sido muy ayudados por la gran liquidez que existe en los mercados internacionales donde Europa y Japón siguen creando liquidez mientras la FED sigue sin corregir las tasas de referencia.  

 

El efecto monetario de los créditos en dólares aún no se hizo sentir y, por ende, no presionó sobre la inflación porque la tesorería dejo "estacionados" como depósitos del gobierno en el Banco Central parte de los dólares que consiguió. También ayuda a reducir la cantidad de pesos el déficit en la cuenta corriente, que absorbe pesos a cambio de los dólares que se necesitan para financiarlo. El saldo neto del mayor endeudamiento, no obstante, ha sido un incremento de las reservas que, desde enero aumentaron en 3985 millones de dólares. Este incremento de las reservas, aunque basado en endeudamiento, es útil para consolidar el camino hacia las metas de inflación. Ninguno de los países de América Latina con ese régimen tiene tan pocas reservas como la Argentina en relación al PBI.

 

2. La lógica gradualista y sus efectos colaterales

En una estrategia de shock todos los ajustes necesarios se implementan de una vez. Todas las malas noticias en términos de actividad, empleo o inflación vienen juntas y en un período breve. La ventaja de concentrar todas las malas noticias es que, una vez pasado el período de ajuste, las consecuencias positivas del shock deberían hacerse notar rápidamente. El riesgo es, por supuesto, que los efectos del shock sean tan perjudiciales sobre el nivel de actividad, el empleo y la pobreza, que lleven a la formación de una coalición política entre los “perdedores” que ponga en peligro la gobernabilidad. Tomar este riesgo es poco aconsejable, por otra parte, cuando se está tratando de implementar un cambio de régimen económico junto con el ajuste macroeconómico. Cambiar las reglas de juego de forma creíble está fuera del alcance de una administración con gobernabilidad débil ya que los agentes económicos anticiparán que es muy probable que los cambios en el marco institucional de la economía no se sostengan si existe una probabilidad significativa de que se produzca una mudanza en la orientación de las políticas forzada por pujas distributivas y por la defensa de derechos adquiridos. La inversión difícilmente se recuperaría en una situación de alta incertidumbre y conflictos, como lo indica la experiencia previa de nuestro país con los intentos de reforma estructural. 

 

El gradualismo es atractivo, justamente, porque permite distribuir en el tiempo las medidas de ajuste y, por ende, los costos. Con menos costos habrá menos conflictos y ello actuará en favor de la credibilidad de los cambios de las reglas de juego que se vayan implementando. El lado frágil del gradualismo es que en economía el tiempo es costoso y ello también es fuente de tensiones y desequilibrios. Los siguientes puntos son de relevancia en la actual coyuntura.

 

En primer lugar, al alargar el ajuste, se hace necesario que el Estado consiga los fondos para financiar el período de transición previo a la estabilidad. Un Estado financieramente sólido puede darse el lujo de ser gradual en sus políticas y ser, simultáneamente, creíble. Es por ello que la teoría de la estabilización macroeconómica actual enfatiza la necesidad de acumular recursos en un fondo de estabilización en los períodos de “vacas gordas” para usarlos en los períodos de “vacas flacas”. Esto, obviamente, no se hizo cuando el precio de la soja volaba –aunque Lavagna lo intentó antes de renunciar– y, por ende, hoy ser gradualista implica comprar tiempo con plata prestada, que es exactamente lo que está haciendo el gobierno. Hoy la Argentina no tiene problemas de sustentabilidad de deuda. Pero no tardará en hablarse del tema si el déficit sigue en este nivel. Por otro lado, se puede ser sustentable y, aún así, enfrentar problemas de liquidez o de refinanciamiento de la deuda si la situación internacional pasa de un exceso de liquidez como el actual a una situación más normal. O si se produce alguna situación de stress en los mercados emergentes. Tener que financiar un déficit fiscal alto es siempre en sí mismo riesgoso desde el punto de vista financiero.

 

En segundo lugar, el financiamiento del déficit con fondos del exterior tiene consecuencias negativas. La entrada de dólares aumenta la oferta de divisas y presiona hacia la baja el tipo de cambio real. Además, si el gobierno no esteriliza el efecto monetario, también se generarían presiones inflacionarias. Por ahora, como se dijo, la oferta monetaria no se incrementó porque buena parte de los dólares que el gobierno consiguió afuera quedaron como un depósito en el Central. Pero en algún momento se usarán.  Otra consecuencia importante relacionada con esto es que, si el déficit fiscal se mantiene intacto y se pasa a financiar ese déficit con crédito de afuera para reemplazar la financiación inflacionaria, ello resultará per se expansivo fiscalmente. En efecto, si el impuesto inflacionario es menor, la presión tributaria es menor. Y si el gasto no varía, ello implica que el déficit fiscal bien medido –neto del impuesto inflacionario– aumentó. Es como bajar el IVA y financiar el faltante de fondos colocando deuda externa. O deuda en pesos adquirida por inversores externos, como ocurrió con el bono largo en pesos.  Vale acotar, adicionalmente, que el uso que el gobierno haga del financiamiento no es neutro desde el punto de vista monetario. Si el crédito externo financia gasto en inversión, es probable que los dólares que entren al Banco Central se vayan rápidamente porque buena parte de los bienes de capital son importados. Pero si el crédito se usa para financiar gasto corriente, el gobierno convierte los dólares en pesos para pagarle, digamos, a las maestras. El dinero emitido quedaría dentro del sistema y, para evitar presiones inflacionarias, el Central debería esterilizar, colocando Lebacs o similar. Esto tiene un costo cuasifiscal adicional.

 

En tercer lugar, la trayectoria de los precios relativos hacia sus valores de equilibrio de largo plazo es más lenta cuando el ajuste es gradual, como es actualmente el caso del tipo de cambio y las tarifas. Las señales de mercado pierden fuerza para reasignar recursos hacia la inversión y la creación de empleo privado. La Argentina necesita precios que potencien el sector transable en un contexto internacional en que el comercio global está estancado y Brasil no crece. Por otro lado, con un tipo de cambio poco competitivo se hace más difícil llevar adelante la apertura de la economía y el salario real que resulta, ceteris paribus, es menor porque el precio de los productos industriales es mayor. Asimismo, con un tipo de cambio real menos competitivo, se consolida un déficit de cuenta corriente alto. Según las proyecciones del FMI, el déficit de cuenta corriente tenderá a subir del 2.5% en 2015 a 3.2% del PBI. Esto hace más frágil la posición externa de la Argentina y la expone a fenómenos de reversión en los flujos de capital.

 

3. La interacción entre heterogeneidad estructural y gradualismo

La estructura económica argentina es muy heterogénea. En ella conviven segmentos con productividad muy diferente y con potencial para desarrollar ventajas competitivas también diferentes. Hay sectores "modernos" –con capacidad de pagar salarios altos en el sector formal– y sectores "tradicionales" cuya productividad los condena a la informalidad y a vivir de empleos precarios.  Debido a que el marco institucional es defectuoso y, en consecuencia, proliferan las fallas de mercado y de gobierno, las diferencias tienden a perpetuarse porque los  vasos comunicantes entre el sector moderno y el informal son reducidos y débiles. A los trabajadores informales les resulta difícil acceder a trabajos de mayor calidad en el sector moderno en parte porque no cuentan con las calificaciones necesarias y en parte porque no se crean empleos formales suficientes en un contexto de baja inversión, bienes públicos de mala calidad –como la infraestructura– y acceso al crédito escaso y caro para las empresas pequeñas. Las cifras sobre empleo conocidas recientemente revelan que esta situación está hoy tan vigente como siempre. El INDEC dio a conocer que en el primer semestre se perdieron 118.079 puestos de trabajo en el sector privado registrado, lo que representa una caída del 1.8%. Por su parte, el Ministerio de Trabajo informó que el sector asalariado privado tuvo una caída interanual de 1.4% a julio de este año. Esto se compensó en parte con aumentos en la cantidad de monotributistas y personal doméstico. El sector público aumentó también la cantidad de empleados. La planta subió un 1.9%, lo que replica la dinámica de los últimos años del régimen económico del gobierno de los  Kirchner.

 

Una estructura económica heterogénea tiene como contrapartida una sociedad también heterogénea. En función de nuestro análisis es necesario señalar dos aspectos. Primero, una buena proporción de los trabajadores informales y sus familias está debajo de la línea de pobreza  o cerca de ella, como se sigue del hecho de que uno de cada tres argentinos sea pobre. Segundo, quienes se desempeñan en el sector moderno gozan de niveles de ingresos relativamente elevados, lo que les permite, por un lado,  acceder a bienes superiores como el turismo en el exterior y, por otro, contar con la posibilidad de ahorrar. Este segmento de la población invierte una parte de sus ahorros en dólares debido a la inseguridad de los mercados de capital domésticos.

 

Es en este contexto estructural que las políticas gradualistas están actuando y ello tiene algunas consecuencias distorsivas que reproducen las del pasado y en el futuro podrían ser difíciles de revertir. Esto queda claro si se miran los saldos del MULC –el mercado de cambios– desde enero. El déficit en turismo alcanza los 5.000 millones de dólares y la formación de activos en dólares para ahorro los 10.000 millones. Esta demanda de dólares se financió con un incremento del endeudamiento que llega a los 23.670 millones. Mientras tanto, la inversión extranjera directa sumó sólo 1.753 millones.  

 

Conclusiones sobre los desafíos de la coyuntura

Un cambio de régimen –de reglas de juego– que mitigara las fallas de mercado y de gobierno, mejoraría el clima de inversión y la provisión de bienes públicos. Con más inversión y mejores políticas públicas habría mayores incentivos para la acumulación de capital físico y humano, la incorporación de conocimiento y la transformación de las organizaciones y ello sería funcional para crear mayor movilidad ascendente desde la informalidad hacia el segmento moderno a través de la creación de más y mejores empleos. Hay dos insumos críticos para lograr un cambio de régimen así: gobierno sano y tiempo.

 

Cuando se elige una estrategia gradualista el uso del insumo tiempo es mayor. Y ello no sólo demanda más financiamiento –como ya hicimos notar– sino también una mayor disposición de la población a creer en las promesas de las autoridades respecto de la creación de empleos y oportunidades ya que éstas tardarán más en concretarse. 

 

Justamente por la importancia del factor tiempo, una economía estructuralmente heterogénea es propensa a caer en trampas de bajo crecimiento. Es difícil construir una coalición política para cambiar las reglas de juego de forma creíble porque las necesidades de los sectores moderno y tradicional son muy diferentes en el corto plazo y ello abre posibilidades para la aparición de desvíos populistas. A corto plazo, los menos favorecidos tienen ciertas demandas básicas –como, por ejemplo, alimentarse correctamente– que no pueden posponerse hasta que la creación de empleo y la inversión hagan su trabajo. Es lógico que este segmento sea muy demandante. De aquí que las políticas de protección social eficientes son un componente insoslayable del cambio de régimen y de la construcción de credibilidad por parte de cualquier gobierno. Nuestro país, no obstante, siempre falló en esto y se tomaron atajos de mala calidad. Tres instrumentos fueron muy frecuentes. El primero consistió en sesgar los precios relativos para abaratar la canasta básica –vía atraso cambiario–; el segundo fue otorgar subsidios no focalizados –como los referidos a la energía– y, el tercero, crear empleo en el sector público para paliar la escasez de empleos privados.  Un problema adicional es que la implementación de estas políticas abrió frecuentemente la puerta al clientelismo y el populismo lo que, cuando ocurrió, disminuyó la rentabilidad de la inversión y la posibilidad de colocar ahorros en el sistema financiero local sin correr el riesgo de ser expropiado. Esto último, aunado a un tipo de cambio atrasado, típicamente incentivó la dolarización del ahorro o la disipación del mismo en gastos de turismo.

 

Por supuesto, el régimen kirchnerista tuvo muchos de los elementos clientelísticos y populistas que acabamos de describir. Sin embargo, es importante tomar en cuenta que muchos de esos rasgos han estado presentes con mayor o menor intensidad en todos los gobiernos de las últimas décadas. Lo cual es lógico si se considera que la estructura heterogénea y la mala calidad de las políticas de protección social –con desvío populista incluido– han sido rasgos permanentes. En particular, siempre que pudieron, los sucesivos gobiernos dudaron poco en atrasar el tipo de cambio. Es una política tentadora y popular porque descomprime la presión sobre la inflación y la pobreza. Pero no es posible atrasar el tipo de cambio sólo para los pobres. Y menos, aún, hacer populismo para los pobres sin hacer populismo para los ricos. Si el dólar es barato, las personas con ingreso alto aprovechan para hacer turismo y ahorrar en divisas como seguro ante una eventual violación de los derechos de propiedad en el marco de una situación de stress macroeconómico. Esto está ocurriendo en alguna medida, como lo revelan las cifras del MULC ya citadas.

 

Obviamente, colocar el tipo de cambio real debajo del punto de equilibrio sólo es posible si los sectores más modernos y competitivos –como el de la soja–, generan dólares suficientes cuando hay financiamiento externo disponible. Son equilibrios de economía política algo perversos pero a los cuales nuestra sociedad tiende de manera sistemática. Cuando el sector moderno no puede generar dólares suficientes y no hay crédito externo, para recomponer la estabilidad usualmente se devalúa fuerte. Esto recompone la competitividad pero también complica la gobernabilidad y crea un clima muy poco propicio para que un gobierno construya credibilidad. 

 

Esto genera trampas de bajo crecimiento por lo siguiente. Cuando hay recursos externos para importar los bienes de capital y los insumos que el país necesita para elevar la tasa de inversión, éstos se malgastan en pos de un equilibrio político donde "todos ganan": los pobres comen, los estratos más pudientes viajan y el Estado crea empleo. Por el contrario, cuando las divisas escasean, el país deviene competitivo devaluando pero las consecuencias sociales y políticas erosionan la gobernabilidad debido a los conflictos distributivos, creando un clima poco propicio para aceptar promesas y proveerle al gobierno el insumo tiempo.     

 

El gobierno ha declarado explícitamente que su propósito es romper con esta trampa de bajo crecimiento. Pero la estrategia gradualista hace que se estén dando ciertas dinámicas que se parecen todavía mucho a las que se observaban en el régimen que se quiere eliminar. Hay dos que merecen subrayarse. La primera es que el sector privado no consigue generar empleo, a la vez que el Estado sigue todavía expandiendo la nómina y extendiendo bonos a jubilados y beneficiarios de la AUH. La segunda es que la información del MULC muestra cifras que son compatibles con las dinámicas que en el pasado terminaron generando la trampa de bajo crecimiento antes comentada.

 

En suma, la combinación de buenas y malas noticias que estamos presenciando es inherente al gradualismo y si las expectativas de inflación se alinean, será más fácil que paulatinamente se reactiven el empleo y la economía. Pero también es cierto que los mercados monitorean de cerca a los gradualistas. Si se consolidara definitivamente una victoria en relación con la inflación gracias a lo que viene haciendo el Banco Central, el paso siguiente que exigirán los mercados para seguir financiando el gradualismo será el de mostrar éxitos genuinos en reducir el peso del déficit en la economía. Aquí es clave considerar que el déficit sigue incólume. De hecho el Fiscal Monitor del FMI proyecta un desbalance fiscal en aumento para 2017 (7.4% del PBI).

 

¿Se puede cuadrar el círculo? Para mantener la gobernabilidad durante el proceso de reducción del peso del déficit fiscal en la economía la estrategia deberá ser, sobre todo, reducir ese peso a partir del crecimiento del tamaño de la economía. Si la economía crece sin que siga aumentando el gasto público, el incremento de la base imponible que trae el crecimiento hará que el peso del déficit en el PBI caiga. Esto ocurrirá tanto porque aumentará el nivel de actividad como porque se incrementará la recaudación de impuestos en general y al trabajo al elevarse el empleo. Es precisamente en relación con esto donde se nota que el proceso gradualista está todavía en sus primeros pasos, más allá del éxito indudable en lo relativo a la colocación de deuda pública. Si el crecimiento y la creación de empleo no se reavivan, la base imponible no se expande y habrá que implementar más severidad en el ajuste, sea reduciendo el gasto o aumentando la presión tributaria.

 

¿Cayó en la tentación populista el gobierno? Utilizando la navaja de Occam, la respuesta más simple es que no. En buena medida la ralentización del ajuste se explica por tres hechos: porque los niveles de pobreza son altos, porque la economía aún no está creando empleo y porque el gobierno considera que para aspirar a fundar un nuevo régimen, garantizar la gobernabilidad es una condición necesaria. Los riesgos de esta estrategia, sin duda, son muchos y hemos señalado los que nos parecen de mayor relevancia en la coyuntura. Pero si el gobierno lograra salir airoso con una estrategia gradualista de este tipo, merecería figurar en los libros de historia económica en un lugar destacado. Sería la primera vez en décadas que la Argentina lograría poner en marcha un proceso gradual de estabilización macroeconómica y fiscal sin pasar antes por una crisis traumática del tipo de las que precedieron a la implementación de la convertibilidad o el proceso que siguió a la crisis de 2001-2. Las crisis son sumamente costosas social y políticamente y siempre es difícil crear un clima de inversión propicio cuando los coletazos políticos de la crisis generan un clima político enrarecido y donde la solución de los conflictos consume el tiempo que debería dedicarse a buscar consensos para el incremento de la productividad y el empleo. Pero también debe quedar claro que la deuda sólo puede crecer al ritmo actual durante un período muy limitado. Si en algún momento se empieza a hablar de sustentabilidad de la deuda pública, reactivar la inversión y consolidar un nuevo régimen no populista creíble va a ser una tarea extremadamente difícil.