Argentina: gobierno nuevo, problemas viejos

22/12/2015
Por: José Fanelli (CEDES)

En los pocos días que lleva en el poder, el nuevo gobierno se está moviendo con cierta precaución en el plano fiscal y mayor decisión en el monetario. Si bien se muestra activo, ha evitado hasta ahora tomar medidas de ajuste fiscal fuertes para encarar los problemas que ha heredado, que son numerosos y complejos. Probablemente ha tratado de no convalidar la imagen del ajuste sin miramientos que fuera el eje de la campaña negativa en el balotaje y, también, evitar dar malas noticias durante el período de cierta tensión social que suele generarse en los días previos a navidad.

El éxito más significativo en estos días ha sido el levantamiento del cepo. Ha sido un éxito porque no se produjo el incremento en la cotización del dólar que había sido anticipada por algunos analistas. En realidad el dólar se cotizó por debajo de contado con liquidación (14.25 pesos por dólar al momento de levantarse el cepo).

Es obviamente arriesgado tratar de desentrañar el tipo de estrategia macroeconómica global que se propone adoptar el gobierno habiendo pasado tan poco tiempo desde la asunción del mando. Pero sin olvidar esta verdad elemental, es posible inferir de las primeras iniciativas que hubo dos prioridades. La primera fue buscar consensos políticos que hagan posible encarar lo importante: realizar las correcciones fiscales, monetarias y de precios relativos que se necesitan para retomar el crecimiento. La segunda fue solucionar lo urgente: recomponer mínimamente la hoja de balance del Banco Central. Esto implicaba dos cosas. Por un lado, conseguir un nivel de reservas que permita encarar el proceso que sigue a la eliminación del cepo y, por otra, encontrar una solución viable para la espada de Damocles monetaria que representaban los 15.000 millones de dólares en contratos de futuro que, con gran liviandad, comprometió la anterior conducción del Banco Central y que podrían demandar una emisión de hasta 70.000 millones de pesos, dependiendo de cómo evolucione el tipo de cambio.  

La prioridad que se le dio a la búsqueda de consensos políticos parece tener la intención de establecer un clima que facilite la tarea de encaminar la economía. Hay tres factores a resaltar. El primero es que en su discurso inaugural Macri colocó en el centro de la escena la reducción de la pobreza y argumentó que la creación de empleo es el instrumento más efectivo para lograrlo, sin descartar el aporte de los instrumentos de protección social por la vía de universalizarlos. El segundo es la reunión con los gobernadores, un hecho que dejó en claro que la relación Nación-Provincias tiene prioridad en la agenda en un contexto en que algunas provincias han declarado estar en situación de "quiebra" y enfrentan problemas para abonar aguinaldos y salarios. El tercero es la eliminación de las retenciones tanto para el campo como para la industria –con la excepción de la soja que sólo recibirá un 5% de disminución– y la reducción de la carga del impuesto a las ganancias sobre los salarios. Estas son señales de buena voluntad para grupos de interés –"el campo" y los sindicatos– con gran capacidad de acción política.

En lo que hace a lo urgente, el paso más importante fue la eliminación del cepo. Para hacerlo posible los pasos más importantes fueron los siguientes.

En primer lugar, para reducir el riesgo de un ataque especulativo por falta de reservas suficientes en un contexto de mayor libertad de mercado, con buen tino se optó por concentrar esfuerzos en incrementar el monto de reservas. Es necesario, sobre todo, incrementar el monto de reservas líquidas utilizables para intervenir. Se avanzó en negociaciones con las cerealeras –se comprometieron a liquidar unos 400 millones diarios hasta fin de año– y con los bancos internacionales para colocarles un bono en una operación tipo repo y podría haber nuevas operaciones de swap o similares con gobiernos. Es posible que, como fruto de estos esfuerzos, se consiga un colchón suficiente que permita intervenir para estabilizar las expectativas sobre la evolución del dólar en línea con lo que desea el gobierno. Nadie está esperando que luego de la eliminación del cepo el dólar vaya a fluctuar libremente, sin ninguna intervención del Central. De hecho, Prat-Gay habló de "flotación sucia". La libre flotación podría ser suicida en un contexto de incertidumbre respecto de cuáles serán los  precios relativos. Hay que considerar que luego de años de intervención y distorsiones, pasará un tiempo hasta que los mercados produzcan señales confiables. En un primer momento es lógico que haya bastante "ruido" mezclado con información en las señales de precio.  El segundo punto urgente que se atacó se refiere a la necesidad de ganar un mayor control sobre la evolución de la oferta monetaria. Para desactivar la bomba de los futuros se llegó a acuerdos con el ROFEX y los bancos. La solución es un compromiso entre la imposibilidad de convalidar el desbarajuste que se generó bajo la presidencia de Vanoli y la necesidad de evitar un default de los contratos del Banco Central, que podría erosionar de manera sustancial y duradera la credibilidad de la autoridad monetaria. Además de esto, la autoridad monetaria anunció una reducción de plazos en las Lebacs y una determinación más libre de las tasas de interés que pagan. Evidentemente se está buscando poder utilizar la tasa de interés como un instrumento adicional a las reservas para intentar estabilizar las expectativas sobre el precio futuro del dólar. Este instrumento está llamado a ser muy importante en el futuro, sobre todo si el monto de reservas que se consigue tiende a ser escaso.

En tercer lugar, también se encaró con urgencia la desarticulación del cepo a las exportaciones y las importaciones. Se eliminaron los ROE y las DJAI dejarán de existir a partir del año que viene –una medida que reclama la OMC. Las DJAI se reemplazarán por licencias automáticas –para los insumos– y no automáticas para el resto de las importaciones. Si bien esta iniciativa forma parte del proceso de eliminación del cepo, lo cierto es que está llamada a tener efectos profundos. En los hechos, la eliminación de las DJAI implica que la economía será mucho más abierta y, por ende, habrá segmentos de la industria que enfrentarán una mayor competencia. Así, es de esperar que el segmento industrial importador de insumos y los importadores en general festejen el anuncio de Macri en la Unión Industrial mientras los segmentos más protegidos de la industria van a sentir el impacto. Macri se comprometió a "cuidar el trabajo argentino" y no abrir la economía indiscriminadamente, pero será muy difícil mantener los niveles de protección que venían observándose. La única protección realmente efectiva que va a tener la industria va a ser, seguramente, la que brinda un tipo de cambio más alto. Protección, no obstante, que no es menor y tiene la ventaja de brindar incentivos para invertir y mejorar la productividad.

En suma, por ahora y con buen criterio el gobierno se ha ocupado más de la dimensión política y de lo que es urgente, pero tiene poco margen para posponer el tratamiento de lo importante. En realidad, la prueba de fuego a la que estará sometido el equipo económico en los próximos meses será la de conservar la iniciativa política cuando se empiecen a implementar medidas para corregir los desvíos fiscales más importantes y se sientan las consecuencias sobre "el bolsillo de la gente".

¿Qué es lo importante? Lo importante es que la economía vuelva a crecer, de forma que el sector privado genere empleo a buen ritmo. Sin creación de empleo la situación política y de pobreza va a empeorar. El empleo está estancado y el sector público no podrá crear empleo por un buen tiempo, dada la restricción financiera que enfrenta. El objetivo de hacer crecer la economía sobre la base del sector privado implica un cambio estructural en relación con lo que vino ocurriendo en los últimos doce años por varias razones. En primer lugar, porque hasta ahora el sector público tuvo un rol protagónico en cuanto a mantener el nivel de actividad. Con un desbalance fiscal de alrededor de 7% del PBI esta opción está cerrada. En segundo lugar, porque el consumo fue el componente más dinámico de la demanda agregada y, con un reordenamiento macroeconómico en puerta que va a favorecer la competitividad y seguramente afectará el salario real, los factores de dinamización de la demanda pasarán a ser las exportaciones y la inversión. El ingreso de los hogares tendrá que crecer por la expansión del empleo antes que por el incremento de los salarios.  En tercer lugar, la economía va a estar más abierta y habrá cambios que, como se dijo más arriba, van a favorecer a los sectores que puedan competir con precios relativos menos favorables y menos barreras cuantitativas. Esto puede afectar el empleo en ciertos segmentos puntuales pero tendrá el gran beneficio de deprimir los precios por la mayor competencia, favoreciendo los salarios reales.

Para que el sector privado invierta, exporte y cree empleo, el desafío de mayor entidad es lograr estabilizar la economía minimizando los costos que recaerán sobre los sectores de menores recursos. Dos condiciones básicas para esto último son: crear empleo para mantener el ingreso del hogar y tener políticas efectivas de protección social. En lo que hace a la estabilización, hay tres cuestiones que decidirán el grado de éxito del equipo económico en los próximos meses:

(a) Desarticular la dominancia fiscal. La fuente central de la inflación y los desbalances monetarios es la emisión para financiar el déficit. En este frente no se avanzó. De hecho habrá que seguir emitiendo para pagar sueldos y aguinaldos. Además, el gobierno debutó con expansión y no contracción fiscal. En particular porque redujo las retenciones y el impuesto a las ganancias que afecta a los salarios sin haber realizado aún la corrección tarifaria que, de cualquier forma, ya fue anunciada como de inminente aplicación. Probablemente también habrá medidas extraordinarias para conseguir financiamiento, como un blanqueo. Esta es la batalla central.

(b) Manejar las consecuencias inflacionarias y distributivas de los ajustes del tipo de cambio y los subsidios energéticos. El ajuste tarifario y la devaluación van a impactar a corto plazo en los precios. La inflación probablemente se acelere unos diez puntos, si el tipo de cambio se  ubica en el valor que hoy tiene el dólar libre. Ya la inflación de noviembre y diciembre se aceleró. Esta inflación es de expectativas y es previa al ajuste de precios relativos, ya que incluye tanto a los precios de bienes transables como no transables. Además, los salarios aún no perdieron en relación con la inflación y deben reducirse en dólares. Está por verse cuál será la reacción de los sindicatos al negociar la paritaria.   

(c) Implementar un ancla nominal para la economía. Una condición central para controlar la inflación y, sobre todo, las expectativas sobre ella, es definir un ancla nominal. Hasta ahora la economía funcionó con el tipo de cambio como ancla y con descontrol monetario (por la dominancia fiscal). Sturzenegger ya anunció que se moverá hacia un esquema de objetivos de inflación con intervención cambiaria. Es sensato si se mide con la vara de lo que hace el resto de los países emergentes con inflación de un dígito.

Los problemas que hoy enfrenta el gobierno son viejos y repetidos. El dilema se puede poner en términos bastante simples en términos de las dos opciones siguientes. La opción 1 es implementar gradualmente las correcciones y reformas. A muy corto plazo, los costos políticos parecerán menores porque habrá menos consecuencias  distributivas y de empleo. Pero se reforzarán otros obstáculos. Más gradualismo fiscal significa más demanda de financiamiento público y, hoy por hoy, ese financiamiento no está disponible. Por lo tanto, persistirá la dominancia fiscal obstaculizando la lucha contra la inflación y el cambio de precios relativos. Esta alternativa hará al gobierno más dependiente de alternativas como el blanqueo para hacerse de fondos. Por otra parte, una corrección más suave de precios relativos –tipo de cambio real y tarifas– no ayudará ni al déficit fiscal ni a la competitividad y, si esto se da en un contexto en que subsisten medidas de protección, se retrasará el cambio estructural y la persistencia de precios altos obligará al gobierno a mantener esquemas del tipo de precios cuidados. En un contexto así, las autoridades enfrentarán mayores dificultades para ganar credibilidad, atraer  inversiones y, lo que es crucial, sacar a la economía del estancamiento con nula creación de empleo.

La opción 2 es tratar de avanzar rápidamente hacia una situación de mayor equilibrio fiscal con eliminación de la dominancia fiscal, de forma de brindar mayor espacio para que el Banco Central ejerza su autonomía y esté en condiciones de instaurar un régimen monetario y cambiario creíble, que es una condición fundamental para lograr una reducción sistemática de la inflación. Por otra parte, si los precios relativos reflejan mejor los fundamentos de la economía habrá mayor competitividad y mejor asignación de los recursos. Esto es claramente así en el sector energético, donde se terminaría con el despilfarro y se ahorrarían dólares. En este escenario el clima de inversión mejoraría y, con ello, los incentivos para la repatriación de la enorme cantidad de capitales que están hoy en el exterior. Más competitividad y más fondos del exterior promoverían la inversión y el empleo, aunque probablemente un empleo con sesgo hacia los segmentos de mayor calificación. El lado oscuro de esta opción es que tiene consecuencias distributivas de corto plazo que pueden ser significativas y pueden desmejorar significativamente la situación de ciertos segmentos, por ejemplo, la industria protegida con sindicatos que tienen gran capacidad de movilización. Los cambios de precios  relativos también inducirían caídas en los salarios reales de segmentos extendidos en el Estado y en la producción de servicios no transables. En parte estos efectos podrían amortiguarse si operara con fuerza el efecto riqueza de la devaluación que favorecerá a quienes tienen dólares atesorados y se recompusiera la demanda en el mercado inmobiliario. La construcción crea empleos no tan calificados. En igual sentido podría operar el plan de infraestructura que se propone llevar adelante el gobierno.

La opción 1 es más digerible a corto plazo pero deja a la economía presa de una trampa de bajo crecimiento. La opción 2 está más en línea con el objetivo de reducir la pobreza de forma sostenible mediante la generación de empleo y crecimiento, pero tiene costos distributivos y los resultados positivos tardarán más en llegar. La cuestión no es que la gente no entienda las opciones. El problema es que la gente no le cree a la política y por eso prefiere el pájaro en la mano antes que la promesa de que le tocarán algunos de los cien que vuelan, en caso de colaborar para cazarlos.

 ¿Por qué es tan importante este problema de credibilidad en la Argentina? De manera algo simplificada se puede expresar así: los dólares en la Argentina los produce el campo y un reducido grupo de otras actividades que demandan relativamente poco empleo o lo demandan calificado. Por otro lado, la población que vota, necesita empleo y tiene mayor capacidad de presión política vive en las ciudades. La industria, que tiene un saldo comercial muy negativo también es urbana. El 93% de la población es urbana y sólo el 16% de esa población llegó a la educación terciaria. Por lo tanto, cuando las políticas favorecen con los precios relativos al campo y los sectores competitivos, el sector urbano debe creer que el sacrificio de hoy para invertir y crecer lo habilitará mañana para disfrutar de los beneficios. A su vez, quienes invierten hoy su capital en los sectores competitivos, deben creer en la promesa de que mañana no serán expropiados por quienes concentran el poder político y viven en las ciudades. Si no hay credibilidad, quienes se perjudican a corto plazo con el cambio en los precios relativos resisten el ajuste, presionan para que se reparta "lo que haya" y utilizan el arma más contundente que tiene quien vive en la ciudad: "ocupar la calle". Por su parte, quienes cuentan con capital y no creen en las promesas de no expropiación de los beneficios futuros, optan por poner su capital a buen resguardo en el exterior o en inversiones improductivas inmobiliarias. El resultado es la trampa de bajo crecimiento que vemos hoy: el reparto kirchnerista benefició al sector urbano y ganó elecciones hasta que se acabaron los stocks –ganado, energía, reservas– y la bonanza de precios internacionales. Mientras tanto los ahorristas se dedicaron a comprar dólares y la inversión se desplomó.

Como hoy no hay dólares y la luz se corta a cada rato, está claro que –para seguir la metáfora del ciervo de Russeau– habría que ponerse de acuerdo para cazar juntos el ciervo y dejar de perseguirlo de manera individual. Pero para eso hace falta credibilidad. Y la credibilidad la construye la política o no se construye. La construcción de credibilidad es la tarea del liderazgo político. El cortoplacismo que ha llevado a que se elija repetidamente la opción 1 es el fruto de la incapacidad del sistema político para generar credibilidad. El desafío es lograr todo junto: evitar que el sacrificio lo hagan quienes menos tienen con políticas eficientes de protección social e instaurar un buen clima de inversión y competitividad. Probablemente, la lección más importante que se puede aprender de la "década ganada" que terminó en estancamiento es que si el sistema político falla en generar credibilidad para una estrategia de crecimiento compartida por todos, las décadas que se ganan cuando los términos del intercambio son altos, se pierden –por goleada– cuando la bonanza desaparece. Se dice que las crisis generan oportunidades. Veremos si esta vez mejoramos un poco.   F