Argentina: La voluntad política, la lógica económica y las correcciones macro que nos esperan

22/11/2015
Por: José Fanelli (CEDES)

Por primera vez en la historia de una democracia que lleva ya más de treinta años de restaurada se concretó un debate entre los principales candidatos para el balotaje. Se trató de un hecho muy significativo. Particularmente teniendo en cuenta la poca disposición al debate de ideas que caracterizó al gobierno que se termina en unos días, cuya zona de confort no incluyó el diálogo como lo señala el hecho de que la presidenta no brindara conferencias de prensa para evitar molestas preguntas o repreguntas; o que dentro del propio gobierno se evitaran las reuniones de gabinete. 

 

En el plano económico, sin embargo, el debate aportó poco o nada. Scioli acusó a Macri de estar pergeñando todo tipo de maldades para cambiar los precios relativos en beneficio de oscuros intereses, mientras aseguraba que en su caso evitaría tanto una corrección cambiaria muy significativa como una eliminación de los subsidios. Macri, por su parte, se limitó a recordarle a Scioli que pertenece a un gobierno de devaluadores seriales en la medida en que la Argentina está en el club de los países donde la moneda perdió más valor. Dio a entender que en su caso no ocurriría lo mismo. No se refirió a los subsidios. Observado desde el punto de vista de las tareas económicas que le aguardan al próximo presidente, este aspecto del debate tuvo una consecuencia negativa: le agregó restricciones a la política económica futura.

Por supuesto, ambos candidatos estaban seguramente siguiendo al pie de la letra lo que les aconsejaron hacer en función de maximizar la probabilidad de ganar la elección. Pero, si bien es cierto que para ser presidente hay que ganar la elección, también lo es que para poder gobernar a partir del 11 de diciembre habrá que dar solución a los profundos desequilibrios macroeconómicos actuales y encontrar la forma de generar empleo rápidamente. Esto será muy difícil y el debate no sólo no dejó al próximo presidente en mejor posición para enfrentar este desafío sino que le restó grados de libertad. Esto es así porque el debate contribuyó a reforzar una idea que el actual gobierno repitió hasta el hartazgo: la voluntad política manda sobre el funcionamiento de la economía y, por lo tanto, si en la administración de Macri el peso se devalúa o se tocan los subsidios –y, en consecuencia cae coyunturalmente el salario real– ello se deberá a que su voluntad política fue la de generar ese efecto. Asimismo, a Scioli le alcanza con tener la firme voluntad política de evitar esos eventos para que los mismos no se materialicen.

 

Hay otros ejemplos de voluntarismo económico que aparecieron en el debate que no se refieren al tipo de cambio, los subsidios y los salarios pero con este ejemplo alcanza porque involucra las variables cuya evolución va a estar en el centro de las preocupaciones económicas de las autoridades en 2016. Nótese que no estamos sugiriendo de manera ingenua que los candidatos crean que la voluntad manda absolutamente sobre la economía o que desconozcan los desequilibrios. Ambos cuentan con economistas profesionales que los asesoran, lo que es un avance enorme en relación a los últimos años. Nuestro argumento es que, si la lógica política aconsejaba ignorar (por omisión) la lógica de la economía y eso es beneficioso en términos electorales, entonces debe ser cierto que hay personas que piensan efectivamente que si el gobierno tiene voluntad política se pueden evitar las significativas correcciones que son necesarias en el tipo de cambio y las tarifas energéticas y de transporte. Esas personas se van a sentir defraudadas cuando constaten que dentro de muy poco va a ocurrir lo que Scioli dijo que podía no ocurrir y que Macri omitió explicar claramente por qué  va a ocurrir con cualquier gobierno. Podría decirse que así como en el proceso electoral la lógica de la política se impuso a la lógica de la economía, luego del 11 de diciembre ocurrirá exactamente lo contrario. Ignorar que hacer campaña es una cosa y gobernar es otra sería ingenuo. Pero pensar que lo que se prometió en campaña es inocuo también lo sería. Particularmente si sólo unos meses después se observa que hay algo parecido al demonizado "ajuste". Explicar que es la economía la que impone las correcciones y lograr que sea creíble la promesa de que a mediano plazo se verán los resultados va a ser arduo. Requerirá de gran habilidad política. Para mostrar qué pasa si esa habilidad es insuficiente basta un botón y ese botón es la experiencia post-electoral de Dilma en el Brasil actual.

 

Las restricciones políticas que esto genera para el período de transición que va de la corrección de los desequilibrios a la recomposición del crecimiento, entonces, deberían ser consideradas muy cuidadosamente al diseñar el plan de estabilización. En este sentido, puede decirse que la política sólo puede mandar con sus objetivos sobre la economía cuando las iniciativas de política económica no ignoran ni la lógica de la economía ni la lógica de la economía política; esto es, no ignoran la forma en que los diferentes grupos de interés responden a las iniciativas de estabilización en el plano de la acción colectiva.

 

Dado este marco, una forma de ilustrar concretamente los desafíos que esperan en el futuro inmediato es analizar la complejidad asociada con los cambios en el tipo de cambio real.  

 

Cambios de precios relativos e inflación

 

Una de las herencias más disruptivas que deja la actual administración es el control cambiario conocido como "cepo". Eliminarlo es una de las tareas ineludibles. La cuestión es cómo. Como lo dijera hace mucho tiempo el célebre economista McKinnon –al criticar los mal elaborados planes de reforma de los ochenta–, liberar una economía reprimida es como caminar por un campo minado.

El cepo existe porque con el tipo de cambio y el clima de negocios actuales, hay un exceso de demanda de dólares y otras divisas. Una vez que el cepo se elimine el mercado se encargará de eliminar ese exceso. Tal cosa puede ocurrir de dos formas básicas que se complementan. Una forma es que suba el precio del dólar. Si hay una devaluación suficiente como para que se reduzcan las expectativas de devaluaciones adicionales, van a "aparecer" los dólares atesorados en los portafolios o en los silos. Va a subir la oferta y eso va a evitar que la devaluación pase a la categoría de "maxi". La otra forma es que mejore marcadamente el clima de negocios al cambiar la administración, lo que generaría una caída sustancial de la demanda de dólares que hoy se atesoran como cobertura ante riesgos de cambios no esperados en las reglas de juego.

 

De cualquier manera, si bien se puede argumentar que es posible evitar una "maxi" devaluación nominal y, además, hay razones de economía política que aconsejan graduar la corrección cambiaria en el tiempo lo más que se pueda, ello no debería llevarnos a ignorar que hay un factor fundamental por el que el incremento en el tipo de cambio real no puede ser bajo. Si el incremento de la confianza –o sea, la entrada de capitales– fuera muy grande y el tipo de cambio real mejorara poco, ello haría que las economías regionales, los exportadores y los sectores que sustituyen importaciones siguieran siendo tan poco competitivos como ahora. Es cierto, por supuesto, que bajo estas circunstancias las autoridades ganarían un tiempo precioso y el tiempo es vital para manejar técnica y políticamente el período de corrección de los desequilibrios. Más confianza implica más recomposición de reservas, lo cual es clave para que el Central cuente con poder de fuego como para reducir la incertidumbre y estabilizar las expectativas. Pero el tiempo que se gane debería utilizarse para corregir el tipo de cambio real y otros precios muy desalineados como los energéticos y el transporte. Para crecer, lo que importa es la sostenibilidad.

 

Si la entrada de capitales  fuera sustancial –algo que no es exagerado suponer dada la gran cantidad de activos externos en manos de particulares– se podría dar una situación similar a la de un país que vive un período de recuperación de la confianza pero que no es competitivo. Una situación así se dio en Brasil en la última década y como la entrada de capitales creó incentivos para posponer los cambios en precios relativos y las reformas pro-competitividad, hace un par de años que las autoridades no encuentran cómo sacar a la economía del estancamiento. El problema es que en Brasil "el largo plazo" ya llegó y la falta de competitividad y el desequilibrio fiscal siguen ahí. Esto hace dudar a los inversores y erosiona el crecimiento.

 

Uno de los factores críticos para alinear las expectativas cambiarias y evitar una devaluación nominal exagerada es controlar las expectativas de inflación. La inflación debe estar en el centro de la escena porque la corrección del tipo de cambio y de las tarifas es inevitable para volver a crecer y la experiencia argentina sugiere que es difícil que se produzcan cambios significativos en los precios relativos sin que se generen nuevas presiones inflacionarias. Asimismo, la literatura económica indica que cuanto mayor es la tasa de inflación existente, mayor es el grado de pass-through o traspaso de la inflación a los precios. Esto no quiere decir que no se puede cambiar el tipo de cambio real, como ocurriría si el traspaso de la devaluación a precios fuera del 100%. Sólo significa que para lograr un nivel dado de corrección del tipo de cambio real la inflación generada será mayor cuanto más inflacionaria sea la economía.  

De manera optimista, algunos analistas han argumentado que una depreciación de la moneda no sería excesivamente inflacionaria debido a que los productores ya han pasado a los precios los efectos esperados de la devaluación. Esta afirmación está en contradicción con la evidencia empírica en relación con la evolución de los precios relativos durante el año. Utilizando las fuentes alternativas al INDEC que están disponibles se observa lo siguiente.

 

En primer lugar, si la devaluación esperada se hubiese traspasado ya a los precios ello debería reflejarse en primer lugar en la evolución de los bienes transables. Sin embargo, en lo que va del año el precio de los alimentos evolucionó por debajo o a la par del valor de bienes no transables típicos como es el caso de varios servicios como educación o salud. En cuanto a las importaciones, muchas se han comportado como bienes no transables debido a la enorme protección de que han gozado gracias a las DJAI y otras intervenciones. Lo que ocurrió es de libros de texto (ignorados por las autoridades, no sabemos si a propósito); el gobierno fijó cupos para importar cada vez más rígidos y, por lo tanto, los importadores se apropiaron de beneficios extraordinarios por la vía de subir los precios. Así, no está claro cuánto de la suba de precios de los bienes importados se debe a anticipaciones de la devaluación y cuánto a apropiación de una renta extraordinaria creada por el gobierno.

 

En segundo lugar, antes que a las expectativas de devaluación, es mucho más simple atribuir buena parte del incremento de precios de los bienes no transables al hecho de que los salarios, dependiendo de la rama, han estado subiendo por encima o en línea con la inflación durante el año.

En tercer lugar, más allá de la cuestión de si existe una especie de pass-through "adelantado" es evidente que un motor fundamental de la inflación durante el año ha sido una emisión monetaria que se ha ido descontrolando a medida que lo requería un déficit fiscal que no paró de aumentar. Las restricciones de oferta combinadas con una política fiscal y monetaria expansiva sin dudas han creado inflación impulsada por la demanda.

Un punto clave es el siguiente. Si la hipótesis del adelanto en el traspaso de la devaluación a los precios fuera cierta, ello querría decir que en algún momento X de este año los precios empezaron a subir más rápido al hacerse cada vez más evidente que habría una corrección cambiaria. Pero el salario real no cayó, por lo que también los salarios habrían tenido éxito en incorporar la devaluación esperada. Ahora bien, si finalmente el gobierno devaluara todo lo que fue anticipado por firmas y trabajadores, a lo sumo el tipo de cambio real quedaría en el mismo lugar que estaba en el momento X. O sea, la devaluación no traería ninguna mejora en el tipo de cambio real que existía en el momento X y que ya en ese momento había dejado al país con cepo y sin reservas. La conclusión es que si hubo efectivamente traspaso adelantado desde el momento X en adelante, habrá que devaluar, por una parte, todo lo que se incorporó a precios y salarios desde el momento X en adelante y, por otra, todo lo que era necesario devaluar para corregir el tipo de cambio real atrasado que ya existía en X.

 

De lo anterior surge un hecho que está en cierta medida en las antípodas de la hipótesis del traspaso adelantado de la devaluación: si los precios no transables estuvieron subiendo de la mano de la inflación salarial y la expansión monetaria e igualando o superando el ritmo de incremento de los precios de los alimentos, eso significa que estamos terminando el año con más y no con menos distorsión de precios relativos. La brecha de tipo de cambio real, lejos de achicarse, se ha agrandado. Esto sugiere que habrá presiones inflacionarias significativas luego de la corrección.

 

Será imposible controlar las expectativas inflacionarias sin recuperar autonomía monetaria. De aquí que una condición necesaria para el éxito de un programa de estabilización es eliminar la actual dominancia fiscal. Para un Banco Central que no posee reservas, la única forma de controlar un ataque especulativo es la de manejar la liquidez en moneda local, lo que anticipa que  probablemente habrá un período de tasas de interés altas como medida precautoria. Ese período será más corto cuanto menos se tarde en controlar las expectativas de inflación. Es decir, cuanto menos se tarde en hacer creíble la política monetaria, lo que a su vez depende de la capacidad para neutralizar creíblemente la amenaza de dominancia fiscal. 

 

Para eliminar la dominancia es necesario reducir la demanda de financiamiento monetario de la tesorería, que ha llegado a niveles inmanejables. Para lograrlo, seguramente habrá que recurrir a una combinación de reducción del déficit –para lo que reducir subsidios tarifarios es una condición sine-qua-non– y nuevo financiamiento. Por esto último es central volver a los mercados de crédito y hacerlo sin tener que pagar tasas usurarias como las que ha venido pagando el gobierno por algunas recientes colocaciones. Es posible si se encuentra la forma de negociar la cuestión de los hold-outs. Pero también seguramente se intentarán otras vías complementarias vía organismos internacionales o negociaciones directas con otros gobiernos.

 

Independientemente del grado de traspaso y de la inflación, lo que es verdad es que el final del proceso sólo se dará cuando ocurra una cosa. Cuando ocurra que el costo salarial en dólares se reduzca lo suficiente como para poner el salario en línea con la productividad, de forma que la economía recupere su competitividad. La medida en que ese cambio del salario en dólares se convierta también en una caída del salario real dependerá de la forma en que reaccionen los precios no transables. Si estos suben poco luego de la devaluación, el salario real caerá menos.  Y eso tendrá lugar sólo si las firmas no transables aceptan una caída en sus márgenes de ganancia.

 

¿Y cuando ocurre que las firmas no transables aceptan una rentabilidad menor? Hay dos circunstancias básicas: cuando no venden porque hay recesión o cuando enfrentan una competencia mayor de las importaciones, lo que se produce cuando aumenta la apertura de la economía. En cuanto a la primera circunstancia, la experiencia indica que los cambios en los precios relativos tienden a generar fuerzas recesivas y, en cuanto a la segunda, la eliminación del cepo va a dejar automáticamente la economía más abierta al eliminar los cupos de hecho que hoy existen. Así, cuanto menor sea el nivel de actividad y mayor la apertura menos va a caer el salario real. Claro que hay que considerar dos puntos adicionales: la recesión por sí misma deprime el salario real y, además, la apertura genera desocupación.  Un factor que puede jugar a favor en cuanto a la recesión es el efecto riqueza positivo de que gozarán quienes han estado acumulando dólares en estos años.    

 

En lo relativo al manejo de las consecuencias para perdedores y ganadores, más allá de las iniciativas en el plano político para evitar que la acción colectiva juegue en contra de la estabilidad, es clave volver a generar empleo. Y como el sector público está muy limitado financieramente, esa tarea estará fundamentalmente a cargo del sector privado. Las políticas públicas deberían tener una "obsesión" por lograr que la creación de empleos genuinos llegué lo más rápido posible. La experiencia previa no es mala. Luego de la crisis de 2002 la economía se recuperó generando empleo a tasas tres o cuatro veces más altas que la necesaria para ocupar a los que se incorporaban al mercado de trabajo y siguió creando empleo a muy buen ritmo hasta que los precios y las intervenciones empezaron a hacer lo suyo.

 

Podría pensarse que, como hoy la tasa de desempleo es baja –el gobierno de manera poco creíble afirma que está por debajo del 6%–, será difícil que el empleo privado se expanda sin generar presiones en el mercado de trabajo. Sin embargo, hay que tener en cuenta que la tasa de desempleo se mide sobre la base de una tasa de actividad muy baja, debido al efecto de trabajador desanimado. El potencial de expansión de la población económicamente activa por tal motivo puede asumirse que es sustancial. Además, hay que considerar que el sector público dejará de ser el gran demandante de trabajo que ha venido siendo. En relación con esto, las propuestas de campaña de poner en práctica planes ambiciosos de construcción de infraestructura parecen más que atinadas considerando su potencial para crear empleo y mejorar la competitividad de manera simultánea. Por supuesto, el éxito dependerá de la creatividad para conseguir financiamiento e involucrar al sector privado en esos planes.     

En suma, todo lo que se puede anticipar es que la corrección del tipo de cambio real y los subsidios tarifarios es inevitable y que las autoridades deberán estar muy alerta justamente porque los "detalles" –incluyendo las reacciones políticas– son muy difíciles de prever. Puede ser útil pensar nuestra economía en términos de la situación que los economistas llaman de "filo de la navaja": la economía se viene desplazando por un sendero de tanta inestabilidad que la situación podría evolucionar en sentidos opuestos con gran facilidad. Esto es así en la medida que es muy difícil evaluar cómo y con qué intensidad cambiarán las expectativas. Pero lo que está claro es que si las autoridades se dan maña para dar señales claras de que la políticas económicas se mueven en el sentido correcto, muestran real cuidado en proteger a los grupos más vulnerables –por ejemplo, vía tarifas sociales– y  privilegian la búsqueda de consensos políticos será más fácil guiar las decisiones de los agentes y de los grupos con capacidad de acción colectiva en función de recuperar el crecimiento.

 

La economía política como disciplina recibió un enorme interés y avanzó a pasos agigantados en el contexto de los estudios sobre reformas económicas en América Latina y en los países que salían de la órbita soviética en los ochenta y los noventa. Los candidatos harían bien teniendo a los macroeconomistas trabajando codo a codo con los expertos en economía política en sus equipos.