FOCEM: evaluación de su desempeño y posibilidades de reforma (Parte 2)

22/11/2015
Por: Gustavo Rojas de Cerqueira César (CADEP)

El FOCEM poseía 45 proyectos aprobados a fines de 2014, con una predominancia del número de proyectos del programa de convergencia estructural y, en menor medida, desarrollo de la competitividad. Pese a integrar el Fondo desde 2013, Venezuela es el único país que no ha presentado proyectos hasta el momento.

Tabla 1 Distribución de los Proyectos Aprobados (2006 – 2014)

Fuente: elaboración propia en base a UTF/FOCEM

 

Los 45 proyectos aprobados por el FOCEM han sumado U$1.512 millones, de los cuales US$ 1.036 millones (68,5% del total) se refieren a recursos aportados por el FOCEM, siendo los restantes US$ 476 millones (31,5%) constituidos por contrapartidas presupuestarias de los países beneficiarios. Estas contrapartidas nacionales han sido significativamente superiores al mínimo estipulado de 15% del valor total de proyecto, alcanzando, en promedio, 27% en el caso de Paraguay y Brasil, 37% y 42%, respectivamente, para los proyectos aprobados para Argentina y Uruguay. Si, por un lado, el elevado nivel de las contrapartidas locales puede ser interpretado como posible respuesta a la insuficiencia de recursos del Fondo, por otro lado, debe ser visto como una importante capacidad del Fondo de movilizar recursos presupuestarios nacionales adicionales en favor de proyectos de fomento a la integración regional.

 

Tabla 2 Distribución de los Recursos Aprobados por el FOCEM por Tipo de Programa y Beneficiario  -  2007-2014 (en millones de US$)

Fuente: elaboración propia en base a UTF/FOCEM

 

La participación de los proyectos de convergencia estructural es la más relevante entre los recursos aprobados por el Fondo, alcanzando el 89,4% del total. A su vez, Paraguay se ha beneficiado de casi dos tercios (65,1%) de los recursos aprobados, seguido por Uruguay (24,6%). Los proyectos pluriestatales, que involucran a más de un Estado, se han concentrado en el programa de desarrollo de la competitividad pero han sido poco representativos, abarcando apenas 2,6% de los recursos aprobados.

 

Más allá de que el análisis de los datos relativos a los proyectos aprobados ofrezca una primera aproximación sobre la operacionalidad del FOCEM y las prioridades de los países en la utilización de los recursos, se recobre de particular importancia contrastar el valor de los proyectos aprobados con los recursos efectivamente ejecutados. En líneas generales, del total de 45 proyectos aprobados, apenas 6 han sido concluidos, 37 se encuentran en ejecución y 2 han sido rescindidos. Más de la mitad de los proyectos en ejecución presentan un avance superior a 50%. Los retrasos en la conclusión de los proyectos elevan los costos de oportunidad de la gestión de los recursos y reducen la visibilidad del Fondo, constituyéndose en uno de sus principales desafíos.

 

Como destaca Benedetti (2014), el desempeño de la ejecución de cada proyecto puede verse afectado por distintos factores, como su fecha de inicio y el nivel de cumplimiento de su cronograma de desembolso aprobado. De este modo, es natural suponer que los proyectos aprobados recientemente presenten niveles de ejecución inferiores a los registrados por los más antiguos. Además, la no presentación y/o atraso en el envío de los informes semestrales de seguimiento exigidos por la UTF a las UNTF, en los cuales deben estar justificados al menos 75% de los recursos desembolsados en el ejercicio anterior, también genera atrasos en el cumplimiento de un ritmo satisfactorio de desembolsos. 

 

Un primer análisis a partir de los datos de los Informes de la CRPM presentados por la autora nos permite comparar la relación entre los recursos aprobados y aquellos efectivamente ejecutados. Se evidencia que los niveles relativos de ejecución más elevados han sido registrados por Paraguay y Argentina, los cuales han ejecutado, respectivamente, 57% y 52% de los recursos aprobados hasta 2013. Es más: Paraguay se ha beneficiado del 78% del total de los recursos ejecutados por el FOCEM hasta 2013.

 

Tabla 3 Recursos Aprobados y Ejecutados*  -  2007-2013

(en millones de US$)

* excluidos proyectos plurinacionales

Fuente: Benedetti (2014)

 

Más de la mitad de los proyectos paraguayos se han iniciado durante los dos primeros años del Fondo, contando actualmente tanto con un significativo número de obras inconclusas con cronogramas de ejecución avanzados como vencidos. Igualmente, el proyecto de construcción de la línea de transmisión de 500 Kv de Itaipú viene siendo ejecutado adecuadamente por un organismo con alta capacidad de gestión y ejecución como Itaipú Binacional. El proyecto ha sido aprobado en 2010, recibiendo, desde entonces, permanente acompañamiento político, tanto por parte de Paraguay como Brasil.

 

Pese a responder por apenas 3% de los recursos aprobados, la ejecución de los proyectos brasileños ha sido significativamente baja. Su desempeño es muy inferior al de los proyectos argentinos, pese al hecho de compartir cronogramas con plazos relativamente próximos. Además, la condición de mora en la que se encuentra actualmente Brasil afecta su desempeño en la ejecución de los recursos pues le impide aprobar nuevos proyectos para financiamiento. 

 

Finalmente, Uruguay ha registrado un nivel de ejecución intermedio, de 33%. La aprobación de los programas uruguayos ha sido la más dispersa a lo largo del período, contando con la aprobación de proyectos de mayores montos apenas en épocas recientes. 

 

Al no conocer mayores detalles sobre los cronogramas de ejecución de los proyectos presentados, se torna difícil hacer mayores inferencias sobre el nivel de ejecución por país. Sin embargo, según los números presentados por Benedetti (2014), se han ejecutado hasta 2013 apenas el 61% de los recursos programados.

 

Tabla 4 Nivel de Cumplimiento de los Desembolsos Programados

(en millones de US$)

 

 

Fuente: Benedetti (2014)

 

Durante los tres primeros años (2007-2009), los desembolsos realizados han sido muy bajos, alcanzando un promedio de ejecución de apenas 28%. Como mencionado anteriormente, durante los dos primeros años de funcionamiento del Fondo, los recursos aportados anualmente fueron inferiores a US$ 100 millones, lo que podría sugerir que algunos países han buscado acumular saldos favorables durante ese período con la intención de, posteriormente, tras acumular un mayor conocimiento sobre la operatoria del Fondo, viabilizar la presentación de proyectos de mayor monto.

 

Una evaluación de los años iniciales también debe agregar otros factores entre las causas del bajo nivel de ejecución, como el bajo número y valor de proyectos en carpeta, las deficiencias de ejecución como resultado de problemas de formulación de proyectos y las readecuaciones de los procedimientos internos exigidos a los organismos públicos de los países beneficiarios para encuadrarse en los requerimientos técnicos exigidos por el FOCEM (Benedetti, 2014). Como apunta Arce (2010a), el debido cumplimiento de estas exigencias ha significado reformas institucionales inéditas en Paraguay, como la readecuación de las normas de presupuesto, de contrataciones públicas y del sistema de inversión pública.

 

A las complejas reformas institucionales requeridas se ha sumado la urgencia política para poner en marcha al Fondo, llevando a que los 15 primeros proyectos piloto hayan sido aprobados por el CMC antes mismo de la conformación de la UTF. Sin lugar a dudas, esta urgencia ha cobrado un alto costo, puesto que la calidad de estos proyectos ha sido insatisfactoria, arrastrando, incluso, hasta hoy la ejecución de algunos proyectos.

 

A partir de 2010, se vislumbra un quiebre en el nivel de ejecución de los recursos asignados, elevándose, en promedio, a 75% entre 2010 y 2012. Según Benedetti (2014) y Arce (2010b), este cambio estaría relacionado con la efectiva conformación de las unidades técnicas (UTFN y UTF) tras la aprobación del reglamento del FOCEM, la contratación de nuevos funcionarios y mejoría de los procedimientos de gestión de proyectos, la realización de procesos licitatorios y de auditorías.

 

La mejoría en el desempeño registrado a partir de 2010 ha sido interrumpida en 2013. Es muy probable que esta caída esté relacionada con la reducción de las capacidades de ejecución del Estado paraguayo tras el golpe parlamentario al Gobierno Lugo, resultado tanto del caos burocrático desatado tras el golpe como de la imposibilidad del Gobierno Franco de presentar nuevos proyectos. Además, esta situación ha provocado reticencia en otros países de presentar nuevos proyectos debido a la incertidumbre jurídica generada tras la suspensión de Paraguay del MERCOSUR, acompañada del ingreso de Venezuela. Esta última situación recién se resuelve después de la asunción, por el voto popular, del Gobierno Cartes y la aprobación, apenas a fines de 2013, del ingreso de Venezuela por el Congreso paraguayo.  

 

La contracara del aún insatisfactorio nivel de ejecución de los recursos del FOCEM ha sido la acumulación de un importante volumen de recursos no internalizado por los países beneficiarios. Los recursos no desembolsados en determinado año se suman a los recursos disponibles en los años siguientes, elevando la cantidad de recursos pasibles de ser transferidos en el año siguiente.

 

El expresivo volumen de recursos no utilizados o no asignados acumulado durante los ejercicios anteriores (US$ 453 millones) (Tabla 5) no justificaría la manutención de los recursos del FOCEM aplicados en cuentas a la vista, con elevada liquidez pero reducida remuneración. La manutención de esa política financiera se muestra injustificada ante los niveles insatisfactorios de ejecución de los proyectos del FOCEM.

 

Tabla 5 Presupuesto 2015 FOCEM

Recursos Disponibles de Ejercicios Anteriores

(en millones de US$)

Fuente: Decisión 40/2014