FOCEM: evaluación de su desempeño y posibilidades de reforma (Parte 3)

22/12/2015
Por: Gustavo Rojas de Cerqueira César (CADEP)

Pese a las significativas críticas y observaciones realizadas, los datos relevados nos permiten afirmar que los desembolsos realizados por el FOCEM a obras en Paraguay han tenido un importante impacto sobre la economía paraguaya. Los desembolsos han sido significativamente elevados en 2012, cuando respondieron por 0,68% del PIB, desempeñando importante rol contracíclico en un año marcado por la retracción de la economía. Se trata de un valor relevante, comparable, en términos relativos, al promedio histórico anual registrado por algunos de los beneficiarios de los Fondos Estructurales y de Cohesión en Europa, como España (1,1% del PIB) e Irlanda (1,6%) (Mello, Oliveira y Gonçalves, 2010). En suma, si, por un lado, los desembolsos han registrado un significativo aumento en 2012, en gran medida, debido a la puesta en marcha de las obras de la línea de transmisión de 500 Kv de Itaipú, por otro lado, siguen siendo caracterizados, sobretodo, por su elevada volatilidad.

 

El 95% de los recursos aprobados para proyectos paraguayos del FOCEM se han destinado al programa de convergencia estructural. Los recursos del Fondo han sido claves para dinamizar la ejecución de las obras de infraestructura en el país. Según Benedetti (2014), los US$ 63,3 millones desembolsados en 2011 para obras de convergencia estructural en Paraguay han sido equivalentes al 12% del total de las inversiones paraguayas en infraestructura, elevándolos a 24% si consideradas apenas las inversiones en infraestructura realizadas por el sector público paraguayo. Las inversiones en infraestructura ejecutadas por el FOCEM se han elevado a US$ 168,2 millones en 2012, representando, de acuerdo con la autora, 45% de las inversiones nacionales en infraestructura y 51% del total de las inversiones públicas en ese rubro. El impacto de los proyectos del FOCEM llega a ser incluso aún más expresivo, una vez que los mencionados valores se refieren apenas a los desembolsos realizados por el Fondo, no computando las contrapartidas locales vinculadas a cada proyecto.

 

El MERCOSUR, representado en mayor medida por las contribuciones brasileras al FOCEM, se ha afianzado como el principal oferente de cooperación al desarrollo del Paraguay, desplazando a tradicionales potencias extrarregionales (Benedetti, 2014; Desiderá Neto, 2014). Los valores desembolsados a Paraguay han sido elevados recientemente, resultado, en parte, del bajo grado de ejecución registrado durante los primeros años del Fondo. No obstante, como se puede constatar en la Tabla 5, el promedio de ejecución de los desembolsados previstos sigue siendo bajo (61%), aún tras el mejor desempeño de los últimos años. Como resultado, la Tabla 6 evidencia una significativa disponibilidad de recursos adicionales a ser explotada por el país a lo largo de los próximos años, aun ante la manutención de las actuales condiciones del FOCEM. 

 

 

Posibles Escenarios de Reforma del FOCEM

 

Cumplida casi una década de vigencia del FOCEM, el Fondo ha consolidado una importante carpeta de proyectos en los países del MERCOSUR, afianzando la agenda de combate a las asimetrías intrarregionales y su proyección en las negociaciones extrarregionales. No obstante, se acerca el término del período inicial de vigencia del FOCEM y, pese a la decisión política ya anunciada de renovar el Fondo por otros diez años, se hace necesario considerar la efectividad demostrada por sus programas, así como reflejar la actual composición de miembros y eventuales incorporaciones al MERCOSUR en su nueva etapa. 

Al replicar la metodología utilizada originalmente para la definición de las contribuciones al FOCEM, se podría considerar adecuado escoger el período 2003-2008, marcado por la vuelta del crecimiento en todos los países y la ausencia de graves desajustes cambiarios. Los datos apuntan, básicamente, un aumento de las asimetrías entre Brasil y Argentina, elevando la participación de Brasil en el PIB regional de 70% para 78%, acompañado de una reducción de la participación argentina, de 27% para 20%. La participación relativa de Paraguay y Uruguay se mantiene estable.

 

Sin embargo, desde el ingreso de Venezuela al FOCEM, en 2013, Brasil mantuvo estables sus aportes regulares anuales en US$ 70 millones, reduciendo su participación relativa de 70% para 55% del total de las contribuciones. Los únicos fondos adicionales que se siguieron al ingreso de Venezuela al FOCEM fueron aquellos aportados por el propio país. Como medida provisoria, se optó por exigir a Venezuela los mismos aportes requeridos a la Argentina (US$ 27 millones), elevando las contribuciones regulares anuales del FOCEM a US$ 127 millones.

 

Teniendo en cuenta la necesidad de corregir estas distorsiones y adecuar el FOCEM al proceso en marcha de ampliación del bloque, se aplicará el mismo método para el MERCOSUR ampliado, incorporando a Venezuela (miembro pleno) y Bolivia (miembro en proceso de adhesión). Los resultados también indican el aumento de la participación relativa de Brasil, que se elevaría de los actuales 55% para 68% del total de los aportes. La participación de Argentina y Venezuela se reduciría, desde 21% del total de los aportes para, respectivamente, 17% y 12%. Por fin, las contribuciones de Paraguay, Uruguay y Bolivia al nuevo Fondo ampliado se limitarían al 1% del total de los aportes para cada país.     

 

Bolivia comparte con Paraguay la dupla condición de país mediterráneo y de menor desarrollo relativo. Su ingreso al FOCEM debería resultar en una mejora de la distribución de los recursos a favor de los países de menor desarrollo relativo. Para que eso sea viable, su ingreso debería darse acompañado del aumento de las contribuciones al FOCEM.

 

En el caso que se extendiera la participación de 0,008% del PIB regional de 1998 (valor correspondiente a los US$ 100 millones en aportes regulares) al PIB regional ampliado de 2008, se alcanzaría un valor de US$ 196 millones. Suponiendo una duplicación del Fondo en su nueva etapa y que la priorización de los países de menor desarrollo relativo no debería resultar en una reducción de los valores absolutos asignados a los beneficiarios, se propone la siguiente distribución de recursos:

 

Tanto Paraguay como Bolivia pasarían a recibir US$ 60 millones cada uno, sumando el 60% del total de los fondos asignados, mientras que Argentina y Venezuela recibirían US$ 16 millones (8% del total) cada uno, el Uruguay se beneficiaría con US$ 36 millones (18%) y el Brasil con los restantes US$ 12 millones (6%).

 

A fin de que la ampliación del FOCEM se de en paralelo con el aumento del nivel de ejecución de sus recursos, sería importante implantar y/o fortalecer algunos de sus procedimientos internos, entre los cuales se sugiere:

 

  • Contemplar el financiamiento de gastos con la elaboración de estudios de viabilidad y proyectos básicos;

 

  • Mayor insistencia de las UNTF ante los organismos nacionales ejecutores en la necesidad de presentar proyectos completos, que dispongan a tiempo de los estudios previos requeridos, así como de los trámites necesarios para su ejecución;

 

  • Mayor observancia por parte de la CRPM de los requisitos listados en el punto anterior;

 

  • Evaluar la transferencia de la evaluación primaria de elegibilidad de los nuevos proyectos de la CRPM a la UTF/FOCEM;

 

  • Pasar a integrar los recursos por medio de una única contribución anual;

 

  • Efectuar estudios a fin de evaluar la adecuación de los criterios, condicionantes, exigencias y metodologías utilizadas para la formulación de los proyectos y obtención de recursos FOCEM en relación a otras alternativas nacionales e internacionales de financiamiento;

 

  • Analizar las posibilidades de promover un mayor aprovechamiento complementario en áreas como gestión de recursos (combinación de financiamiento no reembolsable con créditos subvencionados, servicios de tesorería) y diseño y ejecución de proyectos (financiamiento para la elaboración de proyectos, focalización en proyectos plurinacionales en zonas de frontera y de menor desarrollo relativo) junto a otras fuentes de financiamiento, particularmente el Fondo de Desarrollo de la Cuenca del Plata (FONPLATA), que viene atravesando un interesante proceso de reforma y ampliación;

 

  • Promover el Fondo como fuente de financiamiento de los proyectos del Mecanismo de Fortalecimiento Productivo del MERCOSUR, creado recientemente por la Decisión 34/2014;

 

  • Identificar, de forma más clara y precisa, el público objetivo del Fondo en cada país;  

 

  • Elevar el número de auditorías externas y alentar su planificación anual conjunta entre la UTF y las UNTF;

 

  • Incluir un plan de mantenimiento de obras entre las exigencias para presentación de proyectos;

 

  • Implantar una estrategia comunicacional del FOCEM para difundir los resultados de los proyectos y el grado de satisfacción de la población beneficiaria.

 

Bibliografía

 

ARCE, Lucas. FOCEM: instrumento olvidado? Recuento de las acciones y proyectos en marcha a través de la ayuda mercosureña. En Observatorio Económico de la Red Mercosur, 11 de junio de 2010a. http://www.oered.org/articulo/focem-iinstrumento-olvidado-recuento-de-la...

 

ARCE, Lucas. FOCEM: los importantes avances que dejó la Cumbre de San Juan. En Observatorio Económico de la Red Mercosur, 25 de agosto de 2010b. http://www.oered.org/articulo/focem-los-importantes-avances-que-dejo-la-cumbre-de-san-juan

 

BENEDETTI, Ellen C. B. (2014). “Cooperação Internacional e a agenda de desenvolvimento social no MERCOSUL: Novas perspectivas para a integração”. Tesis de Maestría en Políticas Públicas, Estrategias y Desarrollo, Universidad Federal de Rio de Janeiro, Brasil.

 

DESIDERÁ NETO, Walter A. (2014). “O Lugar do Mercosul na Estratégia de Cooperação Sul-Sul do Governo Lula”. Tesis de Maestría en Relaciones Internacionales, Universidad de Brasilia, Brasil.

 

EFSUL (2011). Relatório consolidado auditoria no FOCEM. Brasília, TCU.

 

MELLO, André; OLIVEIRA, Ivan T. M.; y GONCALVES, Samo S. (2010). “Integrando Desiguais: Assimetrias Estruturais e Políticas de Integração no MERCOSUL”. Texto para Discussão No 1477. Brasília, IPEA.

 

PARAGUASSU, Lisandra. Brasil dá calote em fundo do Mercosul. En O Estado de S. Paulo, 16 de Julio de 2015. http://economia.estadao.com.br/noticias/geral,brasil-da-calote-em-fundo-...